3.9機關發包制度不健全，劣幣驅逐良幣
政府採購法實施以來，因「最有利標」之決標方式法尚未臻完善，以致執行以來衍生甚多弊端，不適合使用最有利標之採購案卻廣泛採用，故而95年行政院蘇前院長在聽取工程會有關政府採購之報告，即指示政府之採購「以最低標為原則，最有利標為例外」，工程會於95年5月23日 函頒，增列凡是異質差異不大者採用「異質最低標」之決標方式，惜該函規定欠周延，無法達到「篩選廠商「之功能，值得改進。但97年5月20日 馬政府上台，行政院改組後，工程會又函頒政府採購要回歸政府採購法，鼓勵機關採用最有利標決標，但對最有利標最被詬病之評選機制，並未調整，加上目前檢調單位之認知與機關之認知普遍存有落差，原有弊端仍記憶猶新下，政府機關對採用最有利標大多望而怯步，雖然工程界普遍認為以最有利決標方式產生之廠商率多是績效較佳，不論在品質及工期方面，多可以獲得更大認同。針對政府採購法中最低標與最有利標兩種決標方式進行分析，其中最有利標因發展未臻完善，執行上易產生弊端，最低標則對於篩選廠商的功能較為缺乏，期能改善現行制度之不足之處，以改善公共工程之績效。
現行機關採購招標案皆採最低標決標，目前仍為決標方式之主流，廠商為維持繼續運作，常不惜低於市價、甚至低於成本價勉強標得工程，以致「劣幣驅逐良幣」，使得優質廠商難以與劣質廠商競爭，實為公共工程執行績效不彰的重要原因之ㄧ。現行最有利標之決標方式，只要廠商可以掌控過半數之評選委員，即可得標，致使許多機關不敢採用，評選委員參與評選時，亦感壓力，常有裹足不前情事。惟工程會提出精進評選作為，增加透明度的構想，獲得參加會議之營造公會、顧問公會、交通部、經濟部、臺北市政府等單位代表的支持，可行作法包括：
（一）預先於招標文件公開評選委員名單，如此即無洩密風險，亦可讓廠商及早發現有何委員有
利益衝突而須迴避或其他不適任之情形。
（二）給與外聘評選委員合理評選酬勞，除出席費及交通費外，依「各機關學校出席費及稿費支
給要點」支給審查費，以鼓勵委員投入心力詳細審查。
（三）善用公務員守法專業特質，鼓勵遴選資深公務員擔任外聘委員。
（四）機關審查廠商投標文件時，多預留一些時間查驗文件正確性。
目前公共工程分散在各種不同單位執行，對一些非專責工程單位而言，負責不在行的工程事宜，各招標文件是否照規定辦理、是否齊全完備令人懷疑。目前雖然有招標文件公佈之規定，但有時招標期間規定過短，或是不適當的限定投標資格，使得廠商無法詳細計算標價或被排除在投標資格之外，都會引起相當多之爭議，而大小工程單位眾多，其疏失是否有單位負責也是問題之一。
政府機關採用最有利標評選優良服務廠商，行政院公共工程委員會於日前邀集產業界及主要工程機關共同探討精進各機關評選最有利標之作業程序，包括鼓勵各機關預先公開評選委員名單、遴選資深公務員等作法，以增加評選作業的公正性與透明度。依現行規定，評選委員名單於評選前應予保密，但經全體委員同意後，得於招標文件事先公開。許多採購弊案都指向評選委員名單洩漏，事實上，在作業過程實難防止，機關人員及委員本人可能洩漏，倘預先於招標文件公開委員名單，後續作業即無洩漏名單之虞，且可增加評選之公正性與透明度，提高廠商投標意願；公開名單後，委員本於職責及專業任事，如有不法情事，則由委員自負其個人行為。若評選前，外界對於特定委員有意見，招標機關亦可視情況檢討並調整委員名單；至於可能有少數不同意預先公開名單之委員，機關得於溝通說明後，依順序遴選其他委員取代。故採行此一作法辦理評選，執行上並無窒礙，反可減少評選委員之壓力。
依政府採購法第28條暨依相關子法--招標期限標準規定，公告金額以上採購等標期為14天、查核金額21天、巨額採購28天，因為傳統發包係針對主辦機關圖說及規格進行核算成本來投標，對統包商而言，預算金額較低、等標期過短、履約期限較短；另資格條件、技術規格、契約條件等較為嚴格，訂定合理等標期，投標時除成本核算尚需加入設計圖說設計及參與評選，故合理等標期，讓統包商有充裕時間備標，應可避免及減少日後設計及施工階段糾紛。
1.建請勿任意縮減等標期或限制以郵購方式購買標單，或對購買招標文件之廠商登記其姓名及住址，造成廠商困擾。且流標或廢標後大幅修改招標文件重行招標，卻以第二次招標處理，刻意縮短招標期限。
2.各機關應積極落實行政院公共工程委員會訂定之公共工程招標文件公開閱覽制度，透過招標文件公開閱覽，預先發現採購招標文件中相關規範或資格錯誤、疏漏、不當限制競爭或須澄清等情事，避免於開標後造成廠商與工程主辦機關間之爭議，及影響採購效率之情事發生。
如何依政府採購法的層面來選擇廠商及最佳決標方式，並將競爭機制聚焦在工期、品質等項目上，鼓勵採用新的決標方式-最有利標及統包制度推動結合，改變目前的最低標機制改採綜合評比方式，應有助於提昇營建業技術及競爭力並創造營建市場全球化。
一、最低標決標方式
1.審查廠商履約紀錄基本上係以價格取勝，甚少有改善空間，惟查核金額以上之採購，對廠商以往三年內之執行績效應加以篩選，亦即有關1.逾期案件與天數。2.工安紀錄，分死亡、重殘、傷害、輕傷加以評分，累計點數超過某種分數及不可參與。3.品質查核之評比。4.財務狀況，亦即對原來巨額或特殊採購之認定標準增列項目，並類推至查核金額以上。上述之條件在招標文件即明白公告，深信可以提升承包廠商之質資，廠商對工程之履約績效會更加重視，對政府採購之績效定有改善。
2.縮短「截止投標」與「開標」之時間
目前各機關普遍以前日下午5點「截止投標」當日上午10點進行開標，如此安排可讓極少數機關內部之不肖公務員聯合廠商，以各種方法探知所有投標廠商之標價，而讓屬意之廠商更換標單達到標價最低，可以得標之目的，例如可將「截止投標」之時間訂為當日上午10時，並於10時30分即行開標，不讓有任何舞弊之機會，可供各機關參採。
二、最有利標決標方式
1.恢復「異質」之定義
原最有利標評選辦法第2條對「異質」之定義為凡履約結果於技術、品質、功能、效益、特性或商業條款等有不相同者，即稱為「異質採購」，惟97年工程會修改該辦法時予於「刪除」，宜予恢復。
2.限定進入決選之家數，並以價格最低標決標
工程會95年5月23日 所函頒之「異質最低標」決標方式立意良好，係結合最有利標「篩選」功能，又以進入「決選」之廠商報價最低者得標，又可以達到「防弊」之功能，惟因該函對評選原則，係以經評選後，最後「數家」再比價格，惜對「數家」未「肯定定義」，導致評選委員鄉愿或避免麻煩大都採「全部合格」之方式評選，失去「篩選」功能，故為讓最有利標評選臻於完善，做以下建議：
(1)凡是投標家數超過3家時，最多只能選「3家」合格，投標家數為3家時只能選「2家」，再經序位法評選，選取「序位數總和」，最低之3家或2家。
(2)再依前述三家或二家選取其價格最低者得標
此種決標方式，廠商不敢行賄評選委員，因為控制評選委員，仍無必勝之把握，除非意圖作弊之廠商準備好三套投標文件，但其如何規避政府採購法第50條所提示之不法行為，難度頗高，操作成本亦很高，委員亦未必願意配合，廠商願以此方式爭取得標，困難重重，僅此「小小修正」即可使大家詬病之最有利標評選弊病，刪除90%以上。
3.公佈底價
依政府採購法第34條，公佈底價，使價格接受公評，可防弊。
4.強化工作小組功能
工作小組之組成，依政府採購法規定，係由採購機關內部人員及PCM派員組成，應對評選項目做成詳細評比，供評選委員參考，台大總務處營管組，台電輪配電工程處北區施工處以往做得很好，可資借鏡。
5.評選委員之組成
委員人數可依「三」的倍數選取，三分之ㄧ由機關內部人員組成，三分之ㄧ由工程會標案系統產生五倍名單由機關首長勾選，另外三分之ㄧ則由適合該標案性質之專家學者名單，由內部承辦人員選取三倍名單由機關首長或授權人勾選，例如委員九人，三人由機關內部組成，三人由工程會標案系統篩選組成，三人依個案由專家學者名單選取，如此組合除機關首長及承辦人員外，均不知詳細名單，可以兼顧對標案了解及機關需要，當然！此種方式若機關首長有邪念，仍無法防弊，故慎選機關首長是辦好工程最重要之課題，另外，應鼓勵具有專業九等以上之公務員申請加入專家學者名單，機關應鼓勵中高階公務員參與評選工作。另外，出席委員人數不能太少，研究小組經常發現委員四人即於予開標，容易造成序位數相同，不易或不合理決定決標對象，造成延宕之情事。
6.評選方式
以序位法為優先選擇，但廠商家數超過 5家時，一定要分二階段評選，第一階段原則為至多選半數且不超過五家，才不至於造成偏離太大，造成有某位評選委員即可影響評選序位總數，改變評選之結果。
業主對合理價格沒有把握或首創之案例，應用評分單價法，例如南科高鐵減振工程便是典型案例，惜該案並未使用[1]
表3.13 第一次公開招標等標期限表(依據法條為採購法第18、19、99條)
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採購金額
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一般
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電領-3
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電投-2
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領投-5
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閱覽-5
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領閱-8
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投閱-7
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領投閱-10
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已預告40天
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緊急採購
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未達公告金額
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7
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5
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5
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5
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5
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5
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5
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5
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/
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/
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公告金額以上未達查核金額
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14
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11
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12
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9
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10
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7
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8
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5
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/
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/
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查核金額以上未達巨額
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21
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18
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19
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16
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16
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13
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14
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11
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/
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/
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巨額
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28
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25
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26
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23
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23
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20
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21
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18
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/
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/
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條約協定(WTO/GPA)
|
40
（1）網路招標公告、電子領標及電子投標各-5日（等標期至少10天）；（2）採購商業財務或服務，透過網路公告不得少於13日，另同時使用電子投標不得少於10日。
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24
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10
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第二次及以後公開招標等標期限表(依據法條採購法第18,19,99條)
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採購金額
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一般
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電領-3
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電投-2
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領投-5
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未達公告金額
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3
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3
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3
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3
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公告金額以上未達查核金額
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7
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5
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5
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5
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查核金額以上未達巨額
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7
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5
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5
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5
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巨額
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7
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5
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5
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5
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條約協定(WTO/GPA)
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依不同採購金額分別適用上列期限
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資料來源：本研究整理
任何決標方式，均有其優缺點、各有適用條件，惟二害相權取其輕，兩益相權取其重，研究小組深信所提出之各項建議，採用改良方式之異質最低標決標方式結合「擇優」及「低價」物美價廉與「防弊」之要求，對增進公共工程之績效，定有改善，促進國家發展，增進人民福祉，然千慮必有一失，期望政府採購法之主管機關，行政院公共工程委員會應定期追蹤各機關之採購情況，定期廣邀專家檢討採購法規，以使我國之政府採購決標制度能更臻完善。
表3.14
工程採購決標方式之優缺點
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決標
方式
|
法規依據
|
作業方式
|
招標期
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優 點
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缺 點
|
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一、
同質
最低
標決
標
|
採購法第52條第1項第1款、第2款，以最低標為得標廠商。
|
1. 1.訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。
2.未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。
|
短
(程序少)
|
1.最低標之決標精神，係利用標價競爭之機制，使機關能以最低之價格取得所需之產品，可以有效節省公帑；另決標條件客觀，可杜絕受個人之主觀意識影響，不易產生爭議。
2.開標、決標過程較為簡單。只要低於低價即可宣佈決標，甚至在許可範圍內高於底價，亦可決標，規則明確簡單，程序穩當爭議少。
3.廠商依據機關所定之規格備標，作業方式較為單純，可提昇廠商參與競標意願，擴大競爭機制。
|
1.以價格為唯一參考因素，僅適用於成品較為通用且規格較無爭議之採購，品質及效用較為僵化，無法廣納異質性較高之產品。
2.所訂供廠商競標之技術規格，是否確為以達成機關於功能、效益或特性等需求所必須者，經常遭致無法依約履行廠商之質疑，形成機關為避免衍生「限制競爭」及「綁標」之爭議，而降低需求規範。
3.低價競標之結果，廠商易產生以低劣品降低成本之動機，因此具有較佳功能、效益或特性之產品，難以取得得標優勢，形成汰優存劣之現象，機關權益較無法獲得保障。
4.底價訂定欠缺絕對之標準，且須考量之因素會隨著履約標的之數量、交貨時間、地點及付款方式等交錯複雜，常無法與真正得標的成本契合。
|
|
二、
異質最低
標決標
|
1.採購法第52條第1項第1款、第2款，以最低
標為得標廠商。
2.採購法施行細則第66條。
3.機關異質採購最低標作業須知。
|
1. 1.採分段開標，先開資格及規格標，再開及格廠商之價格標。
2.於招標文件訂定審查標準與及格分數，並成立審查委員會及工作小組，就招標文件所訂審查項目辦理評分。
|
長
(程序多)
|
1.對於訂定底價確有困難之特殊 或複雜案件，得免訂底價，由廠 商實施報價分析，經相互比較復辦理決標，改進機關因商情資訊不足底價訂定偏低，而屢次開標無法決標之缺失，且其決標價較能接近市場行情，也可獲得各廠商實際格分析資料，彌補機關商情不足之缺失。
2.採用與最有利標相同的評比方式達到篩選廠商之目的。
3.透過競標機制可以防弊。
|
1.作業程序較為複雜，各案開標前須成立評選委員會，且因每案案情不同無法通案成立，開標作業所需耗費人力較多。
2.評選委員會須於開標前成立，名單若有洩漏，恐會影響作業公平。
|
|
三、
異質最有
利標決標
|
1.採購法第52條
2.採購法第56條
3.採購法施行細則第66條
4.最有利標評選辦法
5.採購評選委員會組織準則
6.採購評選委員會審議規則
7.機關異質採購最有利標作業。
|
1. 1.先作廠商資格審查。
2.依招標文件所規定之評審標準，就廠商投標標的之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目，作序位或計數之綜合評選，評定最有利標。
|
長
(程序多)
|
1.決標條件多元化，鼓勵廠商主動提供專業、遠見及創意之企劃，滿足機關多樣化之需求，並彌補機關因專業性不足而有所疏漏之處。
2.可以吸引優良或供應品較優之廠商參與投標，透過選擇最能符合機關需求及執行契約之廠商，可避免因低價搶標，而影響採購標的品質之情形。
3.與廠商建立品質及價值而非單純價格之契約關係，避免無法誠信履約之情形產生，進而使機關所獲得之產品較具保障。
|
1.於辦理評選時，若未依廠商所提之企劃方案 內容，詳實審查其價格之合理性，或對市場行情暸解程度不夠，或商情查訪有所偏失，恐致給付價格與廠商所提供之產品價值不相稱，予得標廠商超額利潤，遭致浪費公帑之質疑。
2.採購案件自報上級機關核准、成立評選委員會訂定或審定招標文件之評選項目、評審標準及評定方式，迄評選出最有利標廠商，各個階段之作業程序繁複，作業時間冗長，耗時費力影響採購效率。
3.評選委員之遴選、核定及評選委員執行評選，均會受到個人主觀因素之影響，其客觀性常遭到質疑；另若評選委員名單洩漏，更會有不當關說、施壓及其他影響評選公正性之情事產生。
4.投標廠商備標耗時費力，多數案件更須預先投注企劃經費，降低廠商參與競標意願，競爭力相對不足。
|
資料來源：本研究整理
公共工程決標方式攸關公共工程執行品質之良窳，基於這些年來常見公共工程以最低標決標，弊端層出不窮，影響工程品質甚鉅，且機關發包制度不健全，劣幣驅逐良幣，惡性循環結果，導致履約問題叢生，進而延宕工期。政府如何改善公共工程決標方式，已迫在眉睫，公共工程建設能否順利執行，取決於決標制度之良窳，如果招標制度有缺失，就無法找到優良廠商，欲求公共工程之執行完美無缺，就如緣木求魚。為期落實加速公共建設進度，除了籲請政府務必做好工程規劃設計之外，更期待政府立即改革招決標制度，以免劣幣逐良幣，導致惡性循環，進而延宕工程完工期限。假使不採用最低標，一定要審慎思考如何免除最有利標、審核資格標的種種後遺症，及如何維持最低標的公平公正公開性質，而推動前一定要先提配套，並徵詢業界意見。有鑑於，近年來發生多起評選弊端，若不改善，將使機關視採最有利標為畏途，惟建議採用改良式最有利標評決標方式如下：
1.依政府採購法第34條公佈底價，讓底價可受公評。
2.採用改良式最有利標評選
投標廠商如超過三家，評選委員至多只能選擇三家，如果只有三家，則選擇二家，依序位法評選，就評選結果最優之三家或二家選取價格最低者得標，此可結合「篩選」與「競標」雙重機制，五千萬元以上工程，均使用「改良式最有利標決標方式」，透過選商及競價機制，選到好的廠商，又可防弊，而機關也會敢予採用；惟最有利標評選項目至少應包括：（1）財務狀況，（2）以往實績，（3）履約紀錄等。
3.評選委員之產生方式及人數
採取改良式最有利標時，委員會產生比例及方式，應採三三三制，三分之ㄧ由機關內部人員擔任，三分之ㄧ由工程會名單隨意產生，另三分之ㄧ由機關依個案需要選擇合適專家、學者名單內合適人員出任。一般案件委員人數宜七至十一人為宜，特殊或複雜案件再酌加。
4.價格之處理
勞務採購應以固定價格，以｢準用最有利標方式｣評選最優廠商。統包採購以採用固定價格最有利標決標為首選，否則用「改良式最有利標」亦可。
5.投標時先選定材料或設備:
建議對巨額採購或統包採購，廠商在投標時即提出主要材料設備之廠牌、規格或型式，未來得標後之選用順序等，以作為評選之依據，由含PCM組成之工作小組負責審查，提出評比報告，對品質與價格不合理匹配者予以刪除，對廠商所提出材料及設備，列為投標廠商之承諾事項納入合約。
6.政府相關工程主辦單位對於重要之公共工程應廢棄最低標決標，採行改良之招標方式，盡量採
用效能標，以減少低價搶標的惡性競爭不良惡習。
表3.15 各國招標制度比較表
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國別
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招標制度
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招標期限
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決標原則
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備 註
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美國
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公開競爭招標
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公告後30-45天
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通過審查最低得標
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聯邦政府採事後審查，州政府多是(50州中42州)採事前資格審查。
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英國
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選擇性投標
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通常以4週為限，大規模工程視實際需要延長。
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最低標者提出附數量價格明細表交計算師審查，以決定是否接受。
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發包政府工程時，其工程施工監督由建築師或專門技師之公務員負責，承包廠商也具有能配合各種規模工程之專業人員。
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德國
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原則採公開競爭投標，也例外採限制競爭以及任意契約方式
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小規模工程11天以上，比較特殊工程18天以上，如因工程性質必須實地勘查時，再加所需日程。
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自標價較低名單上選出一家由技術上或經濟上觀點公認都屬最洽當的投標者為得標。
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限制競爭通常在發包比較特殊且艱難工程時採用，對有效標單，如有必要時，可借助有關專家從計算技術及經濟觀點予以審查。
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澳洲
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公開競爭投標
|
|
被合約委員會所接受之投標商為得標。
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政府審查投標商所提標單，具有拒絕之權力，即使報價最低之標單，亦非必須接受。
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日本
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指名競爭投標
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底價內最低標為得標
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我國
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原則採公開招標，例外採比價或議價方式
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1. 一般工程不得少於14日。
2. 特殊或巨大工程不得少於28天。
3. 國際性工程招標不得少於40日。
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由符合投標需知底價內之最低標標價為得標。
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1. 符合投標須知3家以上廠商投標始能開標。
2. 僅由二家或一家廠商投標，經權責同意得改採比價或議價。
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資料來源：孫蜀南著「政府採購法實施之影響評估」2001，國立中山大學公共事務管理研究所碩士論文
表3.16 機關辦理採購之廠商家數規定一覽表
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項次
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情形
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家數規定
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一
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以公開招標方式辦理第一次開標。
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政府採購法（以下簡稱本法）第48條第一項規定有三家以上合格廠商投標，即應開標決漂。所稱三家以上合格廠商投標之定義，詳本法施行細則第55條。
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二
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以公開招標方式辦理第二次開標。
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本法第48條第2項規定未達三家時如欲開標，查核金額以上之採購，應先報經上級機關核准。未達查核金額之採購，由招標機關決定。
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三
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以公開招標方理第三次以後開標。
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無。不論金額大小均得開標。查核金額以上之採購，無須報經上級機關核准。
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四
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公開招標，開標後合於招標文件規定之廠商未達三家。
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如無本法第48條第1項各款情形之一，而合於招標文件規定之廠商有低於底價或評審委員會建議金額或可評定最有利標者，應即決標。
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五
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公開招標及選擇性招標之分段
投標或分段開標。
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第二階段以後之投標及開標，無廠商家數限制。
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六
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公開招標及選擇性招標廢標後依原招標文件重行辦理開標。
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準用本法第48條第2項關於第2次招標之規定。
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七
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以選擇性招標方式為特定個案
辦理之資格標。
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無。僅一家廠商提出資格文件亦得開標。資格審查後，應邀請所有符合資格之廠商投標。
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八
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依本法第20條第2款至第4款辦理選擇性招標，為建立合格
廠商名單辦理資格審查。
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無。僅一家廠商提出資格文件亦得辦理。
|
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九
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依本法第20條第1款辦理選擇性招標，為建立合格廠商名單
辦理資格審查。
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有。須六家以上廠商提出資格文件方得辦理。資格合格廠商未達六家時，不得建立名單。名單建立後依本法施行細則第21條第2項之規定辦理採購。
|
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十
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限制性招標之比價。
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邀請二家以上廠商比價，僅一家廠商投標，得當場改為議價辦理（本法施行細則第19條）。
|
|
十一
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本法第22條第1項第9款至
11款之應徵廠商。
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無。僅一家廠商應徵，亦得辦理。
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十二
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未達公告金額採購之「公開取
得報價或企劃書」。
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一、三家以上廠商之書面報價或企劃書。第一次公開徵求結果僅取得一家或二家廠商之書面報價或企劃書，而欲改以比價或議價方式辦理者，依「中央機關未達公告金額採購招標辦法」第3條之規定，一、經機關首長或其授權人員核准，得改以比價或議價方式辦理。其辦理第二次公開徵求者，得不受三家廠商之限制。
二、提出書面報價或企劃書之廠商家數為數甚多時，得擇價格較低且符合需要之二家以上廠商比價，或擇符合需要之最低標廠商議價。未能完成議價時，得依標價次序，由價格較低者起，依序洽其他符合需要者議價。
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資料來源：工程會網站
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