7.3承攬公共工程所需繳付各式履保問題，仍未合理解決
國內多數銀行為確保債權，往往不同意辦理公共工程融資貸款，造成營造廠商除必須面對營造物料飆漲之苦外，也得面臨營運資金短缺的壓力。雖然憑工程合約、設立備償專戶，已為現行銀行對中小企業辦理工程貸款之運作模式，惟可能面臨到發包單位不願出具同意書，同意將工程款項匯入備償專戶之困難，另銀行不願承作公共工程融資貸款因素，尚包括中小企業資金規劃不當(例成本增加、資金週轉不靈)，致中途停工，銀行亦無法從備償專戶收回貸款本金。對此，我們期望政府通令與督促各銀行，配合國家政策，善盡社會責任，加強對承包政府機關工程的中小企業融資貸款，以利國家重大建設。
以往台灣區綜合營造工程工業同業公會曾訴求降低押標金額度，工程會為此曾於民國96年12月開會討論降低押標金上限門檻(標價5%，最高5,000萬元)，多數與會機關代表基於保障主辦機關合法權益之考量，認為應維持現行押標金上限額度之規定。惟考量營造業經營困難，工程會已於97年1月通函各機關，重申現行押標金之規定，係訂定押標金上限額度，工程主辦機關仍得視採購特性及實際需要於招標文件中予以調降。就押標金額度之合理性而言，韓國之押標金規定為不少於標價之5%，日本國土建設運輸部為5%或逾5%，美國聯邦採購規則規定工程押標金額度至少為標價之20 %，我國押標金額度與這些國家比較尚屬合理。目前，政府應將不合時宜的押標金制度，仍沿用舊法執行，導致不少工商業公會或廠商向公共工程委員會反應，認為參與政府公共工程之採購者或投標廠商所繳交之押標金額太高，使廠商負擔過於沉重，希望政府能體恤商艱，酌予調降押標金額度，甚至取消押標金制度。
一、押標金及保證金之繳納
工程採購依採購法第30條第1項規定「機關應於招標文件中規定投標廠商需繳納押標金；得標廠商須繳納履約保證金或提供其他擔保。」，而工程採購有下列情形之一者，得免收押標金、保證金：
1.未達公告金額（現行規定為新台幣一佰萬元以下）
2.以議價方式辦理（依採購法第22條第1項各款得限制性招標之情事）
3.依市場交易慣例或採購案特性，無收取押標金、保證金之必要或可能者。
二、押標金及保證金之種類、額度及發還方式
採購法第30條第3項規定：「押標金、保證金及其他擔保之種類、額度即繳納、退還、終止方式，由主管機關定之。」準此，採購法主管機關行政院工程會頒訂「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」，對於現行押標金及各項保證金上限門檻及同業保證已有規定，依本辦法第8條規定之保證金種類主要有：履約保證金、預付款還款保證、保固保證金、差額保證金等四類，而各類保證金之額度如下規定：
1.押標金
押標金之額度，得為一定金額或標價之一定比率。一定金額，以不逾預算金額或預估採購總額或廠商標價之百分之五為原則。一定比率，以不逾標價之百分之五為原則，但不得逾五千萬元（押保辦法第9條）。
2.履約保證金
履約保證金之金額，得為一定金額或契約金額之一定比率。一定金額，以不逾預算金額或預估採購總額之百分之實為原則；一定比率，以不逾契約金額之百分之實為原則（押保辦法第15條）。
3.預付款還款保證
本辦法第21條規定「機關於招標文件中得規定得標廠商可支領預付款及其金額，廠商支領預付款前應先提供同額預付款還款保證」，而預付款還款保證依同辦法第22條規定「得依廠商已履約部分所占進度或契約金額之比率遞減，或於驗收合格後一次發還」。
4.保固保證金
保固保證金之金額，依本辦法第25條規定「以不逾預算金額或預估採購總額或契約金額之百分之五為原則」，而保固保證金之發還則依本辦法第27條規定「得以保固期間內完成保固事項或階段為條件，一次或分次發還」。保固期限一般工作為1年（民法第498條），但若為建築物或其他工作物，或此等工作物之重大修繕者，期間為5年（民法第499條）。
5.差額保證金
採購法第58條規定「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，…，得限期通知該廠商提出說明或擔保」，而廠商以差額保證金為擔保者，依本辦法第30條規定辦理，規定情形如下：
(1)總標價偏低者，擔保金額為總標價與底價之80%之差額；
(2)部分標價偏低者，擔保金額為該部分標價與該部分底價之70%之差額。
而差額保證金之發還及不發還等事項，準用履約保證金之規定。
現行中小企業參與政府機關之工程，多數招標文件皆規範廠商須繳納承攬工程總價之5% - 10% 押標金，另加履約保證金或同額預付還款保證金；而中小企業的資本額有限、融資管道狹隘受限，現金流動捉襟見肘，且資金常需做高度移動，無論單獨投標或共同投標，履約保證金或同額預付還款的設限門檻，讓中小企業廠商屢屢望梅止渴。對於無法籌措流動資金的中小企業，雖可由銀行出具書面保證，但因銀行相對會要求廠商對等價值之擔保品，往往又讓殷切想參與國家工程之中小企業打退堂鼓。目前部份招標文件雖接受廠商取具殷實保證，即委請同業或其他可靠廠商保證，當承攬商無法履行合約時，可由同業保證廠商繼續完成；但殷實保證的爭議相當多，促使招標單位仍以中大型廠商為優先遴選對象，中小企業又是雪上加霜。所以，建議政府檢視現行採購法之規定，降低對中小企業的限制，如要求金融機構接受廠商得以合約書要求出具履約保證或取得融資，另降低履約保證金之金額為合約總價金之比例 (5%以下)，以扶助中小企業參與政府之各項建設與工程。
國內多數銀行為確保債權，往往不同意辦理公共工程融資貸款，造成營造廠商除必須面對營造物料飆漲之苦外，也得面臨營運資金短缺的壓力。雖然憑工程合約、設立備償專戶，已為現行銀行對中小企業辦理工程貸款之運作模式，惟可能面臨到發包單位不願出具同意書，同意將工程款項匯入備償專戶之困難，另銀行不願承作公共工程融資貸款因素，尚包括中小企業資金規劃不當(例成本增加、資金週轉不靈)，致中途停工，銀行亦無法從備償專戶收回貸款本金。對此期望政府通令與督促各銀行，配合國家政策，善盡社會責任，加強對承包政府機關工程的中小企業融資貸款，以利國家重大建設。
按營造公司承攬工程所繳交的履約保證金，大約是承攬工程總額10％，而營造廠須提供撥款銀行約30％存款，或是同額擔保品，銀行才撥履約保證金，甚至近年來銀行紛紛緊縮營造業放款，銀行普遍要求提高擔保品價格，平均承攬一件工程毛利率只剩1％到負數，因此銀根一緊縮，營造廠得先倒貼一筆錢「做白工」，令營造廠大呼吃不消。現行營造業除提存履約保證金至發包機關外，大部分透過銀行出具履約保證金，惟銀行對營造業承保意願低，致業者常吃閉門羹。此外，營造業目前被履約保證金制度壓得喘不過氣來，因銀行緊縮對營造廠信用額度、凍結營造廠履約保證額度，甚至大型甲級營造廠都在銀行「收傘」之列。惟依現行規定實施「銀行履約保證」、「同業同級廠商保證」雙軌制，營造業仍不易取得銀行融資，更無法減輕承包廠商的資金成本壓力，因而建議以同業同級保證方式替代銀行工程履約保證，期解決營造業長久以來履約保證之問題。按一般工程保留款已有5%，加上現行履約保證金10%合計為15%外，
還得支付金融機構高額手續費，明顯不合理。且現行多數保固金訂定3－5%，與一般預算編列之利潤2%~3%明顯不成比例，且目前金融機構保證有諸多困難，或僅侷限2年期限，況且早期保固金皆為1%，亦無發生任何問題。
政府採購法自88年5月27日 正式實施以來，而其中尤以押標金制度為甚，押標金制度之修改，所牽涉範圍甚廣，政府採購法是一個新制度，故並且須針對工程案件性質不同，對於較具專業屬性之工作，基於品質的考量應同意招標廠商可以分包，並於招標文件中或工程契約中明定得標廠商可依規定在施工前作報備程序，或者於工程契約中事先予明定可以共同承攬，而以佔工程費百分比或大於一定金額以上之主要廠商作為主投標廠商，甚至在廠商資格方面宜採取較嚴謹之態度，有關履約保證、預付款還款保證、保留款保證、保固保證等，攸關財務甚鉅，惟金融機關對於此類授信業務均甚為保守，要求提供之擔保成數偏高，保險保證制度在工程會、財政部至今仍未就文字內容達成共識，為利廠商有效紓困，俾使公共工程工進順利。建議降低各項保證金、保留等上限門檻或以同業同級廠商保證，以及調整保固期限如下：
1.工程履約保證金調整為3－5％以下，由銀行保證或以同業同級廠商保證。
2.工程保固金調整為1％以下，由銀行保證或以同業同級廠商保證。且保留款調整為3％以下。
3.保固期限調整為：（1）結構體3年、非結構體1年，分二次退還保固金，且招標公告應載明結構或非結構權重。（2）裝修及植栽一律為1年。
4.建議由主辦招標之單位自行依合理的押標金制度配合投標廠商資格，合情合理加以規範之。
5.建議窒礙難行的押標金制度，至少應針對工程技術服務的招標方面，宜即刻全面取消押標金制度；而公共工程施工招標方面，須有配套方法之改善措施，押標金之百分比應因工程性質、規模及技術難易而加以調整，研究整理一套合理之制度，按工程預算比例或百分比訂定之。
表7.3 各國履約保證金與押標金額度比較
國家
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履約保證金
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押標金
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備註
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台灣
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1.以不逾預算金額或預估採購總額或契約金額之10%為原則（採上限）。
2.繳納期限其查核金額以上之採購，應訂定十四日以上之合理期限。
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1.額度不逾預算金額或預估採購總額之5%，但不得逾新台幣5000萬（採上限）
2.採電子投標之廠商，其押標金減收額度以不逾押標金金額之10%為限。
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保固保證金之額度一定金額，以不逾預算金額或預估採購總額之百分之五為原則；一定比率，以不逾契約金額之百分之五為原則。
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美國
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提供100%契約價格的履約保證契約
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美國聯邦採購規則規定工程押標金額度至少為標價之20%
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履約保證額度無限制
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加拿大
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工程總額50%
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通常是估計該項工程總值的5%到10%
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日本
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1.若選用保證金則為契約價格10%以上
2.若採用義務保證則為契約價格30%以上
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1.2006年起大型工程為契約金額之5%或以上
2.日本國土建設運輸部為5%或逾5%，
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保証金採下限
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韓國
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1.一般工程繳交契約金額20%以上
2.長期工程繳交契約金額6%以上
3.大型工程繳交契約金額2%以上
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不少於標價之5%
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保証金採下限
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大陸
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無限制規定，通常為工程總額10%
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押標金1～2%【1】
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履約保證金無限制
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香港
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隨工程金額越高，其所繳納履約保證金百分比越來越低，一般來說由5%至1%，同時有上下限額度的規定，但是超過一億二千萬港幣之工程，則僅有最低限度之規定。
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履約保證金上、下限規定皆有
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澳門
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工程總金額的5%（為擔保合同之履行，須從承攬人收到之每次部分支付中扣除5%，作為已提供之確定擔保之追加）
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臨時擔保：$75,000（澳門幣七萬五千元整），以現金存款、法定銀行擔保或保險擔保之方式提供。
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新加坡
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工程總額10%
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通常為合約總價5%–10%【2】
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歐盟
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5%~10%；金額超過345000歐元者必繳
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1%~2%【3】；金額超過345000歐元者必繳
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澳洲
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合約總額10%
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5%或10%【4】
|
資料來源：本研究整理。
【1】投標保證金在政府採購招標投標管理暫行辦法中，規定由 省級以上政府採購管理機關另行規定之。根據《政府採購貨物和服務招標投標管理辦法》第36條的規定，招標採購單位規定的投標保證金數額，不得超過採購項目概算的百分之一;對於工程類採購，《工程建設專案施工招標投標辦法》第37條已經明確規定“投標保證金一般不得超過投標總價的百分之二，但最高不得超過八十萬元人民幣。
【2】http://www.singaporelaw.sg/sglaw/laws-of-singapore/commercial-law/chapter-26
【3】『Financial
Regulation applicable to the general budget of the Union and its rules of
application』 Article 274, Guarantees, (Article 190 of the Financial Regulation) 1.
By way of derogation from Article 163, advance guarantees shall be denominated
in euro or in the currency of the contract they cover. 2. The contracting
authority may demand a tender guarantee, within the meaning of this
Chapter, representing 1 % to 2 % of the overall value of the contract
for supply and works contracts. It shall comply with Article 163. It shall be
released when the contract is signed. It shall be retained if a tender
submit‑ted by the final
date for submission is subsequently withdrawn. 3. A performance guarantee may
be required by the contracting authority for an amount set in the tender file
and corresponding to between 5 and 10 % of the total value of the contract
for supply and works contracts. This guarantee shall be determined on the basis
of objective criteria such as the type and value of the contract. However,
a performance guarantee shall be required where the following thresholds
are exceeded:(a) EUR 345 000 for works contracts,(b)
EUR 150 000 for supply contracts.
【4】Australian
Constructors Association, Bonding Issues Faced by Construction Companies in
Australia
表7.4 押標金及保證金繳納方式一覽表
種類名稱
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繳納方式
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繳納時間
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繳納額度$
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有效期
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備註
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押標金
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1.定額
2.比率
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截止投標前
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1.$≦預算金額或預估採購總額之5% $≦5000萬元;$≦標價之5%
2.採電子投標者得減收押標金之10%
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較報價有效長30日
|
採單價決標應採定額
|
履約保證金
|
1.定額
2.比率
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查核金額以上應有14日以上合理期限簽約得不先繳納履約保證金為條件
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1.$≦預算金額或預估採購總額之10%
2.$≦契約金額之10%
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較最後履約期限長90日
|
採單價決標
應採定額
|
預付款保證金
|
定額
|
支領預付款前
|
與預付款同額
|
還款保證得視履約金額遞減
|
|
保固保證金
|
1.定額
2.比率
|
依招標文件規定
|
1.$≦預算金額或預估採購總額之3%
2.$≦契約金額之3%
|
得視保固情形一次或分次發還
|
|
差額保證金
|
定額
|
5日以上合理期限
|
1 標價與底價之80%之差額
2.標價與評審會建議金額之80%之差額
|
同履約保證金
|
資料來源：本研究整理
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