第六章 與法規不完備相關議題 議題三：將重大職災納入政府採購法停權條款之適法性

8.4將重大職災納入政府採購法停權條款之適法性

8.4.1前言

    政府採購法第1條明定之立法目的為「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」顯然政府採購法並非是為了提升勞工安全工作環境之立法，故第101條第1項第8款是為了確保採購品質而設。政府採購法停權之規範目的，主要是為排除無法如期如質完成工程之不良廠商參與公共工程標案。若是將過多與法規範目的無關之罰則、限制加諸在廠商身上，不僅無法達成目的，反而會使原來之政府採購執行內容受到干擾與影響，造成法令上疊床架屋，也變成一事多罰之不合理、不公平之現象。以本案為例，如果一個正在履約且品質均符合規範之工程若發生職災而被停權，連帶可能使該廠商之銀行債信受到嚴重之影響，甚至造成在建工程無法持續進行而停擺，結果變成工程無法如期完工，該受停權處分之廠商對安全衛生工作自然亦無所謂改善之機會，導致治絲益棼。

8.4.2國家立法係為保護人民，而非傷害人民，否則將會造成社會問題

    按大型廠商工程標案較多，風險亦相對提高，且其員工人數亦多，若被列為不良廠商而停權，導致不能投標，非只影響公司營運，並將造成員工無法工作而失業，生計頓失依恃。例如，一個正在履約多個標案公共工程且品質均符合規範之廠商，若其中有某一工程發生重大職災而被停權，連帶可能使該廠商之銀行債信受到嚴重影響，甚至造成所有在建工程無法持續進行而停擺，結果變成工程無法如期完工，不僅違背政府採購法立法要求的品質與效率，且該受停權處分之廠商對安全衛生工作自然亦無改善之機會，所屬勞工之生計也受到影響，導致停權目的未達成，且衍生更多問題。目前勞工安全相關法規已規定重大工安職災事件，相關雇主需連帶負刑事責任，如再重復給予廠商長達5年停權之處置，反使公司經營陷於困難，甚至無法正常營運發薪，失去照顧基層勞工之本意。

8.4.3公共工程職災降幅達52%，期待幅度逐年降低至零職災

    勞動部郝副主委於101年12月11日在101年「推動勞工安全衛生優良公共工程及人員」頒獎典禮公開具體表示：「我國過去營造業職業災害死亡人數佔全部產業的一半以上，而公共工程職業災害死亡人數在過去又約占營造業的50％左右，但近年在公共工程施工團隊的努力之下，公共工程職災死亡人數已由92年的99人，下降至100年的48人，降幅達52%，而今（101）年迄第3季的公共工程職災死亡人數28人，又較去年同期減少8人，這樣的成果相當不容易，期盼行政院各部會及公共工程施工團隊持續努力降低職災。」依行政院勞委會郝副主委所述來看，營造廠商從過去到現在之努力成果，實有具體數字可稽，足見營造廠商對工安之重視與努力，期更落實安全管理，提升施工安全，以預防職業災害。

   按政府採購法第101條第1項第8款：「查驗或驗收不合格，情節重大者。」，當初政府採購法立法所指之查驗或驗收，並非指安全衛生設施之查核問題。參以同法第70條第2項：「機關於廠商履約過程，得辦理分段查驗，其結果並得供驗收之用。」，顯然，在政府採購法中所稱之查驗是指工程本體之品質，屬驗收之分段或前置作業。所以，政府採購法第101條第1項第8款之立法顯然是指竣工之查驗與驗收，與施工中之安全衛生設施無涉。今勞委會僅以行政規則，直接擴大政府採購法關於停權處分之構成要件，造成對人民停權處分此等權利限制之結果，此不僅與政府採購法之規定不符且有違法律保留原則。再者，勞委會要求將上開文字納入契約文件，亦與法未合。按廠商是否該當政府採購法第101條第1項第8款之要件而適用，自應在法律規定之要件中以個案之事實具體認定而適用，自無以契約之方式由當事人自行約定何種狀況即該當行政法律之構成要件者。此種約定若與法律之規定有不符之處，亦應屬無效。

   

8.4.4從政府採購法立法精神與結構觀之，若將職災納列，不僅疊床架屋，且不符合採購法立法宗旨

    查公共工程發生職業災害，宜探究問題發生之根本原因，務實提出解決辦法，若僅一味排除有職災紀錄之廠商，此非解決問題之根本作法，宜檢討癥結問題之所在，如工期的訂定是否不合理，從而導致趕工所致？勞安費用僅一式編列是否過於偏低或不切實際？政府採購法係為促進採購效率與維護採購品質，在採購效率與採購品質已經得到制度與程序之保障之下，勞委會也舉辦金安獎之評選工作，獲金安獎之廠商參與投標可享有押標金、履約保證金減半等之優勢競爭條件，具有擇優之作用，在勞安法令規範體系已完備之下，政府採購法配合以獎勵代替處罰，才是適當之方式，公共工程之投標廠商不重視勞工安全，發生職災更非所願，廠商無不追求｢工安零事故｣為努力之相標。

8.4.5將重大職業災害納入政府採購法停權處分，有違「一事不能二罰」之規範

    有關保障勞工安全的法令，已有勞工安全衛生法、職業災害勞工保護法及其他等數十種法律或規定，包括事故之事前預防與事後之保障，也包含對行為人與廠商之行政罰與刑罰。相關法令既已相當程度之完備，且依勞工安全衛生法第28條、第31條第1項及刑法第276條第2項等規定，已有刑責及罰金之處斷，若將勞安再增列納入政府採購法第101條及第103條規範，顯有一罪數罰之嫌。若因規劃、設計時欠缺周全考慮，如有錯誤或缺失，卻將所有風險轉嫁於廠商承擔，顯欠公允，如工程工期短且業主要求趕工、設計有缺失、設施不良等，都足以導致職災事件之發生。此外尚包括勞工個人因素、意外等非可歸責於雇主之情形，且非營造廠可控制，發生職災若全歸咎營造廠，一律將廠商刊登公報拒絕往來，難謂合理。

8.4.6小結與建議

    有關議案院總第1650號立法委員李昆澤等25人提出「政府採購法第101條及第103條修正草案」，對曾發生重大職業災害事件且經判決確定者，應列為不良廠商，使其不得再承包公共工程。由於該修正草案衝擊影響業者甚鉅，行政院公共工程委員會於101年12月7日提出說帖，認為不宜推動。然勞動部（前勞委會）自行訂頒「廠商未依工程採購契約規定設置安全衛生設施或設施不良致發生重大職業災害之停權處理原則」，逕自認定「因廠商施工場所依契約文件規定應有之安全衛生設施欠缺或不良，致發生重大職業災害，經勞動檢查機構依法通知停工並認定可歸責於廠商者，為政府採購法第101條第1項第8款之情形之一。」並要求各部會及直轄市、縣(市)政府應督促所屬工程主辦機關，將此段文字納入契約文件。此舉實與政府採購法之規定不符且有違法律保留原則，且對公共工程之勞工安全衛生管理水準提升助益不大，並對公共工程之執行與營建產業均有所傷害，爰建議事項如下：

1.勿將｢重大職災納入政府採購法停權條款｣之適用與執行，以遵守依法行政之法律保留原則，使政府採購法與勞工安全法令各自回歸原有之架構，各自發揮其法規範之目的與功能。

2.公共工程若因機關規劃、設計時欠缺周全考慮，如有錯誤或缺失，其風險應由機關負擔，不宜將所有風險轉嫁於廠商承擔。

3.落實公共工程之勞工安全衛生管理，宜要求各機關辦理工程設計時，應設計安全衛生設施並於工程經費中以量化方式編列預算，並納入工程契約據以執行。