6.8各機關辦理工程採購時未確定預算或財源後即招標
目前有部分地方政府機關承辦工程案，於行政院公共工程委員會函頒「工程採購契約範本」第五條條款（一）2.估驗款（1）內容規定：「……並於上級機關補助款入庫後付款……」等語，惟廠商依約施工驗收完成後，礙因承辦機關於合約條款增訂不合理規範，廠商因代墊工程款項卻無法如期取得，導致財務窘境而倒，若工程係由上級機關補助款項，爰付款期程其確定時間應於「招標公告載明」較宜，由投標廠商自行考量是否參與投標，非如函示說明二：「…如考量上級機關補助款入庫時間不確定，而於招標文件（契約）預先載明『於上級機關補助款入庫後付款』，機關仍應積極爭取補助款儘速入庫，以應付款之需。」是施作廠商等於先墊款完成工程，但工程款項卻待『上級機關補助款入庫後付款』之不合理現象[1]其何時入庫係乃不確定時間，嚴重影響廠商權益，以及公司營運之窘境。
依預算法第51條規定，國家總預算應於前一年度11月前由立法院議決，並於12月15日 前由總統公布之。惟受限於立法院議事效能不彰，年度施政預算歷來多延宕至目標年度第1次立法院會期始通過三讀，面對預算遲未通過之困境，為加速年度購案之執行，關於非屬年度開始即須執行之購案，則另以行政命令要求於年度前完成保留決標，並於年度施行預算奉核後，再行辦理決標即簽約。不過，關於未獲合法財源前即行辦理招標並保留決標，其自保留決標至預算奉准辦理決標簽約之日止，保留決標期間往往於三個月有餘，考量此期間物價波動等相關因素，投標廠商撤回其報價之權利，是否須受招標機關保留決標之拘束，政府採購法於此漏未規範，則相關問題容有探討空間，預算未經立法程序通過前，機關先行招標並保留決標於法有據：
1.政府採購法施行細則第26條第1項末段已有「預算案尚未經立法程序者，為預估需用金額」規定。於招標文件載明「預算未完成立法程序前得先保留決標」，並不違反上開規定，且可避免預算未完成立法程序前即決標、履約，嗣後因全部或部分預算未完成立法程序，致生履約爭議。行政院公共工程委員會98年2月24日 工程企字第09800073660號及98年2月27日 工程企字第 09800079110號等函，已有釋例。
2.行政院公共工程委員會98年3月13日 工程管字第09800076340號函附「振興經濟擴大公共建設—提升公共工程執行效率方案」，其中於善用發包策略下已有可於招標文件載明「預算未完成立法程序前，得先保留決標」之措施，以利工程提前執行。
3.行政院公共工程委員會中華民國88年12月1日 工程企字第8818982號解釋函：「本法第58條辦理之採購案件，在保留階段，最低標廠商尚無放棄得標之權利：工程採購開標，採最低標決標，當投標廠商標價低於底價百分之八十，宣布保留後，該最低標廠商於保留期間內無提出放棄得標及要求退還押標金之權利。」亦持相同見解，故有關法定預算奉核前之保留決標，似得準用上開解釋函之見解，排除保留決標廠商於保留階段撤回報價、放棄得標之權利。
按政府採購法第53條規定：「合於招標文件規定之投標廠商之最低標價超過底價時，得洽該最低標廠商減價一次；減價結果仍超過底價時，得由所有合於招標文件規定之投標廠商重新比減價格，比減價格不得逾三次。前項辦理結果，最低標價仍超過底價而不逾預算數額，機關確有緊急情事需決標時，應經原底價核定人或其授權人員核准，且不得超過底價百分之八。但查核金額以上之採購，超過底價百分之四者，應先報經上級機關核准後決標。」保留決標之用語，法有明定者，又政府採購法施行細則第71條：「機關辦理查核金額以上之採購，擬決標之最低標價超過底價百分之四未逾百分之八者，得先保留決標，並應敘明理由連同底價、減價經過及報價比較表或開標紀錄等相關資料，報請上級機關核准。前項決標，上級機關派員監辦者，得由監辦人員於授權範圍內當場予以核准，或由監辦人員簽報核准之。」其乃指「擬決標之最低標價超過底價百分之四未逾百分之八者」得先保留決標，而非「最低標價低於底價者」。
此外，最低標價低於底價，除有政府採購法第58條：「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」情形或行政院公共工程委員會98年6月1日 工程企字第09800196000號函所稱保留決標外，機關自應依政府採購法第52條第1項第1款：「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中︰一、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。」之規定，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。
依本法施行細則第26條第1項末段規定，預算案尚未經立法程序者，尚非不得辦理招標，故對於預算尚未審議完成前，其預算之執行，支出部分仍應以地方制度法第40 條第3 項第2 款規定為限。亦即總預算未完成審議前，如屬新興資本支出及新增科目者，須俟預算完成審議程序後，再行辦理發包及契約簽訂事宜；至非屬新興資本支出及新增科目者，得依已獲授權之原訂計畫或上年度執行數，覈實動支（工程會98.6.1工程企字第09800196000號函）。另依本法第48條第1項序文規定，機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標。於招標文件載明『預算未完成立法程序前得先保留決標』，並不違反上開規定，且可避免預算未完成立法程序前即決標、履約，嗣後因全部或部分預算未完成立法程序，致生履約爭議。機關於招標文件載明上開決標條件者，並得預先訂明保留決標期間及逾該期間之處理方式[2]。如保留決標期間廠商報價效期已過且廠商不願延長，自無法決標。招標文件亦可訂明僅部分預算完成立法程序之處理方式，惟應符合公平合理原則。
依年度開始即須執行之購案，請求先行辦理招決標及簽約、履約，非屬年度開始即須執行之購案，於年度前完成開標作業，並以保留決標方式執行，於年度施行預算奉准後，再行辦理決標及簽約，於現行政府機關採購作業程序中已屬常態。惟保留決標期間，保留決標廠商如因報價錯誤或物價波動幅度較大而欲放棄得標時，受限於政府採購法所定義之保留決標情形，不包括法定預算未奉核前之保留類型，乃由民法債之發生原因切入探討，可知「招標文件之公告屬民法之要約引誘，廠商依招標文件規定投標，屬民法第154條之要約，故廠商投標文件於送達招標機關時，即發生拘束廠商之效力」，如無法定撤回、撤銷或無效之情形，採購契約即於招標機關宣佈保留決標時即已成立，僅其效力須待法定預算奉核之條件成就後確定發生。此外，由於機關已於招標文件及公告述明「本案為年前辦理招標及保留開標結果方式，須俟目標年度預算奉核後再行決標辦理訂約，有關各廠商押標金權益及風險，由參標廠商自行評估參標，屆時若預算未奉核定，則依政府採購法第48條第1項第7款規定不予決標」，投標廠商報價文件之效力除報價文件已明定有效期限之情形下，該報價內容既經機關保留決標，即已屬承諾之意思表示，雙方意思表示合意一致，契約成立。
機關辦理採購作業時應有合法之財源，但各單位為購案遂行提前辦理招標作業，而採保留決標方式執行者，由於政府採購法僅針對決標後廠商放棄得標、拒不簽約時，明確律訂機關得採取之處置作為，於法定預算奉核前之保留決標階段，面對廠商撤回其報價或表示其報價錯誤之意思表示，僅得就民法「債之發生原因」、「附條件之法律行為」等相關規定，輔以主管機關有關第58條標價偏低之相關函釋加以解釋，於適用及執行上較易產生異議及申訴情事，實有違機關「為採購案遂行提前辦理招標作業」提升採購效率之本意。準此，預算尚未完成立法程序前先上網公告招標，並於招標文件載明「預算未完成立法程序前，得先保留決標」之文字，俟預算完成立法程序後決標，以加速執行[3]，此有行政院公共工程委員會98年7月27日 工程企字第09800332951號函及行政院主計處98年8月20日 處會三字第0980005074A 號函，可資依據，建議解決對策：
1.招標機關於法定預算未奉核定前辦理採購時，針對廠商於保留決標期間要求撤回報價並發還押標金之請求，予以適法、即時之處置，避免衍生後續廠商異議申訴情事。
2.招標機關於預算未完成立法程序，先辦理保留決標，俟預算通過後始決標生效；倘預算無法完成法定程序，致使該招標案無效，機關應負賠償責任。
3.機關招標案預算補助款尚未撥付前，先辦理保留決標，俟補助款撥付後始決標生效；倘補助款未撥付，致使該招標案無效，機關應負賠償責任。
4.完工驗收後因契約規定，必須完成點交才撥付尾款者，可經雙方協商先辦理竣工估驗，惟應經協議並視工程之施工品質與屬性，調整保固金比例，如此則可進行決算，或設備單獨編列管理維護預算，解決結案之問題。大計畫或系統性分多標工程時，則可於工程完工驗收後，立即辦理決算結案，而點交前可能會動用之經費則將各標之剩餘款修正於未完工程之標案內，或另行成立預算，以解決完工工程之決算作業，並視工程之確實需要辦理必要額度之保留，其餘則不辦保留。
5.建議行政院公共工程委員會基於政府採購法主管機關立場，宜責成各機關應有確定預算或財源後再行招標，不能以不確定時間誘使廠商投標，陷入財務困境，似非所宜。
央款撥入後始給付價金；補助機關1補助金額]480,000元）。
2.基隆市政府案號97A 001基隆市新文化廣場興建工程[說明]：六、本案經費因須經基隆市議會通過墊付（或預算追加）案始可動支，請領契約款，應俟機關完成法定程序作業後，再行付款。
3.台南市政府標案名稱：台南市永華國小操場跑道修建工程 [可能遲延付款原因]本案預算尚未完成法定預算程序，得先保留決標，俟甲方通知完成法定預算程序後再行決標與後續簽約開工事宜。
[2]行政院公共工程委員會98年6月1日 工程企字第09800196000號函說明二略以：本會研訂之「振興經濟擴大公共建設—提升公共工程執行效率方案」，已提報行政院長98年1月23日 召開之研商「振興經濟新方案擴大公共建設投資計畫—提升公共工程執行能量及效率」會議，及98年2月19日 行政院第3132次會議准予備查，並以98年3月13日 工程管字第09800076340號函發布在案。其中「三、善用發包策略(一)採購策略1.」略以：招標文件必要時得載明「預算未完成立法程序前，得先保留決標」，政府採購法施行細則第71條第1項並有類似保留決標之機制。機關如已於保留決標後作成紀錄，載明決標條件，並符合本法施行細則第68條規定應記載事項，決標條件成就後，尚無須重複製作決標紀錄（工程會95.8.18工程企字第09500300870號、98.02.27工程企字第09800079110號、98.7.27工程企字第09800332951號、98.3.13工程管字第09800076340號、98.06.01工程企字第09800196000號函）。
[3]1.苗栗縣政府辦理「101年度租用工務車貳輛」案，於招標公告附加說明欄載明「本案經費為中央補助款，俟中央款
撥入始給付價金」。
2.苗栗縣通霄鎮公所辦理「通霄鎮濱海遊憩區整修工程」案，招標公告可能遲延付款原因載明：「本案部分經費為代辦經費，俟驗收結算完竣送請委辦機關撥付經費後付款」。
3.苗栗縣泰安鄉公所辦理「泰安鄉豆腐街周邊景觀改善計畫（工程案）」案，於招標公告附加說明欄載明「俟補助款撥入鄉庫後再予支付」。
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