第一章 與政府採購作為相關議題 議題七：機關宜妥善解決營建剩餘土石方問題

3.8 機關宜妥善解決營建剩餘土石方問題

3.8.1前言

    近年來因國家經濟的快速發展，國家建設社亦相對的日趨成長，致營建工程數量日增，所產生的營建剩餘土石方亦遽增，惟土資場申請設置條件規定甚為嚴苛，核准家數有限，導致大量餘土，被不肖業者，逕行棄置於不當的地點，而給都市環境暨公共安全，帶來莫大的困擾。究其原因，係當前的土資場容量不足外，不肖業者憑以賺取不法利益，其客觀的最大原因，乃係未能將營建剩餘土石方認定為國土資源，並予以充分的再利用。況且大型公共工程的推動，每案動輒產生幾百萬立方公尺的餘土，其令人頭痛的程度，更甚於民間工程餘土問題。據了解公共工程剩餘土數量約佔全部百分之七十，若能從公共工程下手謀求解決方策，相信此一棘手面貌將可改觀。故經工程界業者多方反映，一致疾呼政府正視餘土之處理，尤其由政府所主辦的各項大型公共建設，發包單位應事先規劃餘土之處理方法再行發包，不應將此風險交由承包商自行負責。

3.8.2營建剩餘土方處理現況與問題

   營建剩餘土方指的是營建工程施工過程中所產生的土石、磚瓦及混凝土(B1~B7)等非污染廢棄物，經適當處理可百分之百回收再利用。臺北兩市產生營建剩餘土石方估計年約千萬立方公尺，其中以大台北地區公共工程所產出之B6、B7類餘土，更沒有能完全處理之合法土資場可以收容，只有由營建業者自行負責處理。

目前台北捷運局對工程所產出之B1、B7類餘土，並未規劃合法之處理去處，而只是對營建剩餘土石方的流向，除委由台北市土方公會以四聯單管控以外，亦要求以錄製光碟為憑證，如此大費周章、疊床架屋管控，也只能逼業者造成諸多引人入罪弊端，應立即停止實施錄製光碟錄影憑證，待配套完成後再研議可行性。

新北市目前實施刷卡管控制度，若大台北區域在未優先輔導業者設立有能力B6、B7類餘土前，未加強政令宣導及輔導合法土資場，僅是以種種手段強制取締，此有圖利某些利益團體之嫌，也亦將造成洛陽紙貴，處理成本勢必上漲2~3倍以上，問題也未因而改善，故本項刷卡制度不合時宜，應暫緩實施，待合法土資場充裕後再議。

            大台北地區餘土成本概算：(單位：元/立方公尺)

費用成本    餘土類別	一般B1~B5餘土	B6，B7類餘土	備註
土資場同意使用費	70~150	70~150
土方公會計畫審查用費	5	5
土方進場費	110~150	300~400
土方運費	200~420	300~500
合計	385~725	675~1055

    營建業者在申請開工許可時，須呈報土資場同意使用書以及餘土傾倒路線圖與計畫，但按實際上營建業者多將土方事宜交由土方業者處理(就像科學園區的廠商將危險的廢溶劑交給待處理業者一樣)。土方業者會設法”購得”合法土資場的使用權和進場證明，再轉包給清運業者代為清運。惟在絕大部分的情況下都會因為「無合法土資場可收容」或「節省運輸成本」的考量，均無法載往原來申請的土資場，而直接交由司機選個近距離的「好地點」直接棄置：

1.廢置場所是一鄰避設施，其分布點將有所限制。現全臺灣合法棄土場共有169處，剩餘容量尚有九千萬立方公尺，而全臺灣102年一年剩餘土石方產量將近三千萬立方公尺，可處理容量還有三倍以上；另目前北部地區僅桃園與基隆兩處容量小於年產量，但就整體北部區域(從基隆至新竹)而言，容量尚稱足夠。

2.臺北港物流倉儲區第1期填海造陸開發，自103年3月開始收公共工程營建剩餘土石方，預定收容九百三十萬立方公尺，截至103年5月底已收六百二十二萬立方公尺，尚有餘裕約三百零八萬立方公尺。第2期填海造陸開發已進行先期作業，預計105年可以再加入填土的行列。

3.在法規方面，中央政府訂有剩餘土石方方案，22個地方政府有18個訂定自治法規，運作精神亦根據中央方案進行，另4個地方政府則是根據暫行要點來運作。

4.有關公共工程剩餘土石方的處理，目前採取多元的方式進行，機關在契約訂立前可標售或進行工程搓合交換，當搓合不成時再於契約裡委託廠商處理。

3.8.3營建剩餘土石方處理計畫

    當前重大的公共工程，其營建餘土佔國內總量的的百分之六十至七十，依常理而言，公共工程應將其施工中所產生的工程餘土，規劃在其工程內自行收容再利用。如必須要有棄置作為，則該工程機關，對設置棄土場或儲土場的土地取得，應納入整體工程系統規劃，或由政府相關工程機關(交通部、內政部營建署等)設置供有土方銀行場所，以便對土方之追蹤處理，若需由民間業者設置棄土場者，該工程機關亦應被授權負專責審定的責任。因此，填海造地是「土資源再利用」最具經濟價值的一種開發方式，在計畫實施階段時，可長期收容其週邊地區的營建工程餘土，而最後所獲得的新生地，其所收穫收益，實難估計[1]。

(一)應於工地實際產出剩餘土石方前，依契約及內政部96年3月修頒「營建剩餘土石方處理方案」等相關法令規定，擬訂工程剩餘土石方處理計畫(工程名稱、工程主辦機關、監造單位、施工單位、申報處理數量、承運廠商、運土載運路線、污染防治執行計畫、管控聯單、土資場同意書、所在地縣政府同意啟用函、土資場管理單位、擬送往之合法收容處理場所之名稱、地址及相關文件：平面位置圖、地籍圖謄本、土地資料面積表、土地登記謄本)，由廠商負責人、專任工程人員、工地負責人會同簽章報機關(建築工程應含建築主管機關)核備，並副知該工地及收容處理場所之直轄市、縣(市)政府。

(二)機關應配合建立剩餘土石方憑證制度，並於廠商請領估驗計價款時，查核清除機具是否至指定之合法收容處理場所。機關應負責督導廠商對於剩餘土石方之處理，並逕送處理資料知會當地之地方政府備查。如有違規棄土者，應依契約規定扣帳、停止估驗、限期清除、得依建築法第58條規定勒令停工、移請地方環保機關依規定查處，並送地方營造主管機關依規定處分。

(三)直轄市、縣(市)政府，對承造人所報剩餘土石方處理計畫，應予列管並定期或不定期派員抽查剩餘土石方處理紀錄，必要時得依法規委託辦理。

3.8.4建議對策及作為

    營建工程剩餘土石方之種類，包括建築工程、公共工程及其他民間工程所產生之剩餘泥、土、石、磚、瓦、混凝土塊等，經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、轉運、處理、再生利用者，屬有用之土壤砂石資源。為加強公共工程及公有建築工程營建剩餘土石方之交換利用，並使工程順利推動，爰依95年3月29日訂頒「公共工程及公有建築工程營建剩餘土石方交換利用作業要點」之規定，可上網查詢資訊服務中心土石方交換潛在或建議對象，另可報請工程主管機關協調交換，如協調不成，得提案送交內政部協調小組跨部會協調，惟其土方交換申報門檻如下：

1.土方交換適用對象為：（1）行政院所屬機關；（2）依法核准由民間投資興辦或參與投資之工程（得準用辦理）；（3）統包工程及直轄市、縣（市）政府及其所屬機關辦理之工程（得視需要參照辦理）。

2.土方交換申報門檻：計畫總工程預算達一億以上，或單一工程標案預算達二千萬元以上，且（1）土石方剩餘（出土）達五千立方公尺以上；（2）土石方不足（需土）達兩萬立方公尺以上。土方交換平衡方式為原則，於設計、規劃時(發包前)依個案由工程主辦機關是否同時登錄於營建署交換平台辦理撮合作業，不成時始可簽報核准同意採購土或土質改良方式辦理，將撮合結果選擇營建剩餘土石方之處理方式及場所納入施工招標文件。目前對於餘土何去何從，雖然各界提出建言甚多，但業界認為可以積極推行下列作為以妥善解決問題：

1.大台北區域優先輔導業者設立有能力處理B6、B7類餘土之土資場，方能徹底解決之道。

2.土資源再利用應納入工程整體規劃，並請政府機關設置有統合管理機制的「土方銀行」。土方銀行，顧名思義是一個調節土石方供求關係調整、調整土方進出的一個作業單元，掌控該區域所產生多餘或需求的土石方數量，並做合理的協調與分配。同時亦可參酌其綜合調配土方的資料，據以統計其質與量進行分析，各工程餘土可供再利用的可能項目，減少國家資源之浪費。

3.土資源再利用填海造地應由中央政府各部會會同當地縣市政府鄉鎮成立法人機構專案申請，再委由專業公會管理。

   

3.8.5小結與建議

    營建剩餘土石方的總量管制的能否成功，先決條必須對於剩餘土石方的流向是否能確實掌握。營建剩餘土石方的確實流向若無法有效的掌控，易造成的收土同意文件、運送憑證、土石方處理記錄表和各種月報表的資料，流於形式的，無法真正的顯示出統計資料的正確性，相對的營建剩餘土石方的總量管制也無法達到預期成效。工程剩餘土石方的主要問題在於土方流向的管控及總量管制，若此二問題能確實的掌握，則剩餘土石方的問題幾可迎刃而解。因此，各工程主辦機關仍未積極設法解決營建剩餘土石方處理難題，依然要求廠商需自行覓妥收容處理場所，廠商依舊必須備付莫須有之法律責任，極不合理，爰建議事項如下：

1.為免棄土作業弊端叢生及責任歸屬難以釐清，工程主辦機關應於招標時明訂營建剩餘土石方之處理場所，讓廠商有所遵循。建請工程會協調工程相關及法務檢調單位，並研商土石方處理相關的法律議題。

2.各工程主辦機關應確實落實執行行政院經續會所達成「公共工程規劃設計時，即應先規劃合法足夠容量之棄土場」共識。籌設公有且大型之公共工程專用營建剩餘土石方處理場所。

3.公共工程營建剩餘土石方處理應評估合法收容處理場所容量及收土種類，於設計時應考量流向監控設備或措施，並編列相關預算辦理。

4.公佈各縣市政府訂定營建剩餘土石方自治法規及作業管制事項等執行情形，並管考其執行情形，予以評列等級，藉資訊公開方式，課以各縣市首長有關責任，並督促落實推動辦理。

5.內政部要有決心遏止剩餘土石方所可能發生之弊病並對法規、制度及執行各面向作全方位檢討提出因應對策。且事先諮詢相關業者對目前土石方管理作業之意見或建議，瞭解有無窒礙難行之處，並加以說明，俾藉以提供更務實的做法。

6.建請工程會積極推動公共工程剩餘土石方問題處理機制，並朝著「規劃設計力求土石平衡」、「設置工程土石採棄專區」、「規劃設計應覓妥土資場、「剩餘土石有效交換利用」四大策略研訂相關行政措施。

                     表3.11 營建剩餘土石方處理方案問題一覽表

序號	類別		情形與內容
一	沿革 （事項／時間）		1.配合推動六年國建計畫函頒實施「營建廢棄土處理方案」（80.05.02）
			2.函頒修正「營建廢棄土處理方案」檢討修正原方案流向管理規定（82.12.22）
			3.函頒修正「營建廢棄土處理方案」兼顧各類工程棄土者與需土者之配合需求（86.01.18）
			4.修正並更名「營建剩餘土石方處理方案」強調營建剩餘土石方資源再生（89.05.17）
			5.函頒修正「營建剩餘土石方處理方案」廢除棄土證明，改以網路申報勾稽管制（90.10.19）
			6.函頒修正「營建剩餘土石方處理方案」強化流向管制、場所申設等規定（92.09.16）
			7.函頒修正「營建剩餘土石方處理方案」實施年期延長至96年度（95.12.29）。
			8. 函頒修正「營建剩餘土石方處理方案」納入民間非建築工程餘土、加強收容處理場所應有設施（96.03.15）
二	定義		包括建築工程、公共工程及其他民間工程所產生之剩餘泥、土、石、磚、瓦、混凝土塊等，經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、轉運、處理、再生利用者，屬有用之土壤砂石資源。
三	收容處理場所	土石方資源堆置	供營建工程剩餘土石方資源暫屯、堆置、填埋、轉運、回收、分類、加工、煆燒、再利用等處理功能及機具設備之場所。
		目的事業處理場所	既有磚瓦窯場、輕質骨材場、土石採取場、砂石堆置、儲運、土石碎解洗選場、預拌混凝土場、水泥廠及其他回收再利用處理場所。
		其他經政府機關依法核准者	如土地重劃、垃圾場覆土、需土工程、土地改良。
四	分類與產出（百分比）		B1	為岩塊、礫石、碎石或沙【5.2%】
			B2–1	為土壤與礫石及砂混合物（土壤體積比例少於30%）【20.9%】
			B2–2	為土壤與礫石及砂混合物（土壤體積比例於30%～50%）【11.3%】
			B2–3	為土壤與礫石及砂混合物（土壤體積比例於30%～50%）【39.2%】
			B3	為粉土質土壤（沉泥）【6.4%】
			B4	為黏土質土壤【7.2%】
			B5	為磚塊或混凝土塊【4.8%】
			B6	為淤泥或含水量大於30%之土壤【1.6%】
			B7	為連續壁產生之皂土【3.4%】
五	申報流程		公共工程	1.承包商申報處理計畫；2.工程主辦機關核發流向證明文件（四聯單）；3.工程主辦機關監督流向；4.收容處理場所簽收簽送憑證；4.承包商收容處理場所→每月申報紀錄表→工程主辦機關勾稽（資訊中心）。
			建築工程及建築物拆除工程	1.承造人申報處理計畫；2.地方政府備查核發餘土流向證明文件（四聯單、運送憑證、處理記錄表）；3.清運業者攜帶運送憑證運土；4.收容處理場所運送憑證；5.承造人收容處理場所→每月申報紀錄表→工程主辦機關勾稽（資訊中心）。
六	收容處理場所設置與審查		設置	1.由直轄市、縣（市）政府核准，或公共工程專用場所由工程主辦（管）機關，會同地方政府審查核准後報上級主管機關同意。
				2.申請設置基地原則不少於1公頃，並須符合土地使用管制等相   關法令規定；但有下列不在此限： （1）都會地區設置場所，經直轄市、縣（市）政府同意者。 （2）營建工程整地填高者。 （3）窪地需土方整地填高者。 （4）營建工程自行設置收容處理場所。 （5）目的事業處理場所。
			審查	初審	地方政府或公共工程主辦（管）機關會同相關機關單位辦理第一階段初勘聯合審查（水土保持、環境影響評估、土地使用）。
				複審	如經審查認定需由申請人於一定期間準備第二階段複審相關資料，向同一受理單位經會同有關單位或委員會複勘審查。

                                                                     資料來源：本研究整理

                                表3.12 國外營建再利用現況

國家	再利用項目	高附加價值	低附加價值	備 註
中國大陸	1.廢混凝土 2.廢磚塊 3.廢瓷 4.廢木材	1.粗細骨材、再   生牆板、再生   地磚、透水     磚。 2.傢俱、木質再   生板材、再生    紙漿。	燃料、模板	1.中國的營建廢棄物再利用策略不明，通常是未經任何處理便運至郊外，採用露天堆放或掩埋的方式處理。 2.中國營建再利用技術目前已廢棄混凝土加工為主；以江蘇省為例，利用壓碎之廢磚、費混凝土等再利用原料作為傳統磚塊所需骨材，製造在生混凝土空心磚替代傳統磚，用於一般專造建築物。
香港	1.廢混凝土 2.廢瀝青 3.廢磚 4.廢木材 5.碎石	再生瀝青、瀝青骨材、再利用骨材、桌椅、再生粒片板	填海造陸、人行步道基底、一般回填料、道路基層物料、地基工程碎料、排水工程基層填料	香港政府對於營建廢棄物之管理策略以『避免』與『減少』產生為主，並以『最終棄置』前將之『再利用』及『循環再造』為輔，但目前管理策略主要仍以填海或堆積為優先。
日本	1.廢混凝土 2.廢瀝青混凝土	再生骨材、道路級配	一般回填料、路基材	日本在建築廢棄物再利用管制法規方面已行之多年，主要是以「再利用」、「減量化」與「處分」三種方式為主，建立建築廢棄物的回收制度，達成建築廢棄物減量的目標
荷蘭	1.廢混凝土 2.營建混合物	再利用骨材、再生混凝土、非結構性建築物、公路隔音牆、河堤、壩體補強	填海造陸、道路基層、道路填方	由於荷蘭國家地理的自然因素影響，使得荷蘭政府對於營建混合廢棄物的回收再利用方式中，超過90%的廢棄混凝土塊皆運用於道路底層的填充材料與填海造陸工程。
澳洲	1.廢磚、廢混凝土 2.回收石膏板（乾淨） 3.廢木材	景觀造景、再利用骨材、再生石膏板、模板、傢俱	一般回填料、道路基層、施工便道、木粉	澳洲將營建廢棄物分為施工建造廢棄物及拆除廢棄物兩大類，並已制訂完整之再生粒料品質試驗標準及施工技術規範。
新加坡	廢混凝土、廢磚瓦	路緣石	填海造陸、道路填方施工便道、
加拿大	1.廢混凝土 2.廢瀝青混凝土	再利用骨材	一般回填料、整地、道路基層
比例時	1.廢混凝土 2.廢瀝青混凝土	道路建設、河堤、壩體補強、消波塊、再生瀝青、瀝青骨材

    資料來源：國立中央大學營建管理研究所黃榮堯教授於「營建再利用產品說明會」2010.07.15     

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[1]工程會於「公共工程技術服務契約範本」，明訂工程有土石方出土達5千立方公尺以上且符合計畫總工程預算達一億元以上或單一工程標案預算達二千萬元以上情形之ㄧ者，設計廠商應就圖樣及書表內有關土石方規劃設計內容及收容處理建議提出完整詳細之說明，送機關審查。